近日，审计署在《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》报告中点名包头市、邵阳市、双峰县、乐山市高新区、白银市、银川市西夏区6市县政府，通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元——同时，这些违规举债问题也被列为了“跟踪审计发现的主要问题”的首要问题。这无疑释放了财政管理部门将进一步加强针对地方政府财政资金和财政权力管制的信号，同时也再次强调了财政管理是“守住不发生系统性金融风险的底线”的重要组成部分。
为保证地方政府合理使用自身的财政权力，不滥用财政资金，财政部也分别于2018年3月28日和2018年3月30日发布了《预算稳定调节基金管理暂行办法》和《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》从财政部门和市场内金融机构的角度分别提出了管控与优化措施。结合去年年底《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》等文件以及人大常委会中的相关讨论综合来看，对财政系统举债行为和资金流向的精确化监管将会成为中央及相关部门的重点工作方向。而在此趋势下，符合地方经济发展情况且合法合规的PPP项目和政府采购项目将成为地方基础设施与公共服务项目的主力军，而有较完善法律手段予以监控的债券融资模式势必将成为地方政府融资和债务置换的主要工具。
2014年8月31日，《中华人民共和国预算法》（2014修正，以下简称新《预算法》）发布，规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”同年10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称43号文）发布，规定：“修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。地方政府举债采取政府债券方式。”新《预算法》和43号文的发布，标志着我国地方政府融资模式将进入转变，即从“粗放的平台公司融资”到“规范的政府部门融资”，地方政府债务将要全部纳入预算管理，严控地方政府债务风险，同时，对于存量地方债也将通过债务置换的方式解决。“存量债务置换、增量债务发债、全部纳入预算”成为我国今后地方政府债务问题监管的大趋势，自然地，发债也将成为日后地方政府融资的主要手段。在这个重要的转折期，本文将从地方政府债券的发行背景、构成、现状和意义四个角度对地方债进行解读，以为地方政府、金融机构相关行业从业人员提供参考。
一、地方政府债发行背景
地方政府融资模式的转变，需站在更高的层次来看，不仅仅是举债方式的变革，更是我国在新的历史阶段，适应新的国家治理体制，应对新的发展环境一系列综合变革中的一个重要组成部分。
（一）中国走向世界，需要建立现代财政制度
中国经济体量已经跃居世界第二位，经济的进一步发展需要与世界建立更深层次的连接，美国主导的世界贸易体系红利增长已然乏力，中国需要构建新的国际贸易秩序实现新一轮的增长——“一带一路”战略便是中国主导的国际贸易新秩序的总纲领。为了将“东亚的中国”变成“一带一路”的中国乃至“世界的中国”，我国需要建立与世界先进财政管理制度接轨的管理体制，财政管理体制改革便提上了日程。
（二）财权事权改革，地方政府融资渠道转变
1994年，我国实行分税制改革，搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架，这是我国市场经济体制的重大顶层设计，带来了我国今后20多年的高速增长。但由于在此次改革时中央和地方财力的严重失衡——中央财政捉禁见肘，导致了中央权威的下降和对地方掌控力度的减弱，因此此番改革主要解决了是财权方面的问题，对于中央和地方事权的划分并没有彻底厘清。2016年8月16日，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）发布，新时期中央和地方财权与事权关系改革重启，地方债就是这个大的背景下地方财权和事权相适应的重要改革举措之一。
（三）地方债务高企，存在引发金融危机可能
2008年国际金融危机爆发，我国为应对危机出台了4万亿投资计划，通过扩大基建投资保增长，并鼓励地方政府设立平台公司开展地方城镇化建设。量化宽松、流动性泛滥和地方政府强烈的投资冲动相组合，推动了地方政府显性和隐性债务的高速增长。加上2012年之后金融自由化提速，证监会开闸券商、基金子公司、期货公司等资产管理业务，分业监管难以适应混业经营的市场实际，天量银行表外资金通过信托计划、资管计划、私募基金等通道违规进入政府平台公司，极大催生了地方政府债务规模，埋下了地方隐性债务“炸弹”。在当前我国城镇化率已经达到58%的情况下，地方政府的“造城”活动已不再是时代必须的发展要素，因此捆绑地方政府融资手脚、遏制地方基建热情无序增长，将地方举债途径由桌下摆到桌面，纳入统一监管的时代已经到来。
二、地方政府债构成
旧《预算法》规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。新《预算法》规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。43号文规定：建立规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债采取政府债券方式，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。可以看出，今后地方政府发债包括一般债券和专项债券，根据《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号），对地方政府债务余额实行限额管理，年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），具体分为一般债务限额和专项债务限额，地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。
（一）一般债券
为规范地方政府一般债券的管理，财政部下发了关于印发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》的通知（财库〔2015〕64号）、关于印发《地方政府一般债务预算管理办法》的通知（财预〔2016〕154号）等文件，明确了一般债券的管理要求。
1、一般债券的构成
地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。一般债券采用记账式固定利率附息形式。一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年，由各地根据资金需求和债券市场状况等因素合理确定，但单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%。
2、一般债券的发行
省、自治区、直辖市政府为一般债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行一般债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市一般债务预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行一般债券。一般债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
一般债券主要通过承销团面向全国银行间债券市场、证券交易所债券市场发行。一般债券应当在中央国债登记结算有限责任公司办理总登记托管，在国家规定的证券登记结算机构办理分登记托管。一般债券发行结束后，符合条件的应按有关规定及时在全国银行间债券市场、证券交易所债券市场等上市交易。一般债券发行利率采用承销、招标等方式确定。采用承销或招标方式的，发行利率在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定。企业和个人取得的一般债券利息收入，按照《财政部国家税务总局关于地方政府债券利息免征所得税问题的通知》（财税〔2013〕5号）规定，免征企业所得税和个人所得税。
3、一般债券的偿还
一般债务本金通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）、发行一般债券等偿还。根据新《预算法》，地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。
一般债务利息通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）等偿还，不得通过发行一般债券偿还。
4、一般债券的限额
《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）规定，对地方政府债务余额实行限额管理。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），具体分为一般债务限额和专项债务限额。财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的一般债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区一般债务限额及当年新增一般债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。
省级财政部门在财政部下达的本地区一般债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑本地区公益性项目建设需求等，提出省本级及所辖各市县当年一般债务限额方案，报省、自治区、直辖市政府批准后下达市县级财政部门。
市县级财政部门应当提前提出省级代发一般债券和安排公益性资本支出项目的建议，经本级政府批准后按程序报省级财政部门。
省、自治区、直辖市应当在一般债务限额内举借一般债务，一般债务余额不得超过本地区一般债务限额。
（二）专项债券
为规范地方政府专项债券的管理，财政部下发了关于印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知（财库〔2015〕83号）、关于印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知（财预[2016]155号），明确了专项债券的发行要求。
1、专项债券的构成
地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债券采用记账式固定利率附息形式。单只专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定，但7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。
目前，各主管部门已经出台了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》、《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》、《城市停车场建设专项债券发行指引》、《社会领域产业专项债券发行指引》、《农村产业融合发展专项债券发行指引》、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》等多个专项债券指引文件，专项债券将成为具有经营性的公共服务项目的重要融资途径。
2、专项债券的发行
省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行专项债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市政府性基金预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
专项债券主要通过承销团面向全国银行间债券市场、证券交易所债券市场发行。专项债券应当在中央国债登记结算有限责任公司办理总登记托管，在国家规定的证券登记结算机构办理分登记托管。专项债券发行结束后，符合条件的应按有关规定及时在全国银行间债券市场、证券交易所债券市场等上市交易。专项债券发行利率采用承销、招标等方式确定。采用承销或招标方式的，发行利率在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定。企业和个人取得的专项债券利息收入，按照《财政部国家税务总局关于地方政府债券利息免征所得税问题的通知》（财税〔2013〕5号）规定，免征企业所得税和个人所得税。
3、专项债券的偿还
专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源。根据财政部关于印发《政府性基金管理暂行办法》的通知（财综[2010]80号），政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。
4、专项债券的限额
财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的专项债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区专项债务限额及当年新增专项债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。
省级财政部门在财政部下达的本地区专项债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑本地区公益性项目建设需求等，提出省本级及所辖各市县当年专项债务限额方案，报省、自治区、直辖市政府批准后下达市县级财政部门。
市县级财政部门应当提前提出省级代发专项债券和安排公益性资本支出项目的建议，经本级政府批准后按程序报省级财政部门。
省、自治区、直辖市应当在专项债务限额内举借专项债务，专项债务余额不得超过本地区专项债务限额。
三、地方政府债发行情况
根据旧《预算法》的规定，2015年之前地方政府债券均由财政部代理发行。2014年5月，财政部宣布在上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛十省市试点地方政府债券自发自还。2015年，财政部发布《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》（财库〔2015〕68号）和《关于做好2015年地方政府专项债券发行工作的通知》（财库〔2015〕85号），省、自治区、直辖市（含经省政府批准自办债券发行的计划单列市）人民政府成为地方政府一般债券和专项债券发行的主体。2015—2017年，地方债分别发行了3.84万亿、6.05万亿和4.36万亿元。截至2018年3月末，全国地方政府债务余额166101亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务104355亿元，专项债务61746亿元；政府债券149643亿元，非政府债券形式存量政府债务16458亿元。
（一）2015年发行情况
2015年财政部先后下达三批共3.2万亿元的地方债置换额度，加上新增一般地方债及专项地方债分别为5000亿元和1000亿元，合计3.8万亿元，2015年地方政府债实际发行3.84万亿。
（二）2016年发行情况
根据2016年政府工作报告和2016年预算草案报告，2016年拟安排地方政府新增债券1.18万亿元，较2015年计划新增地方债高出6800亿元，其中拟新增一般债券7800亿元，专项债券4000亿元。
2016年1-12月，地方政府债券共计发行了1159期，同比增长87.24%，规模6.05万亿元，同比增长98.69%。其中，新增地方债1.17万亿元，置换债券规模为4.88万亿元（到期地方债2.8万亿元，部分地方政府债务已经提前置换）。一般债券发行654期，发行规模3.53万亿元，专项债券发行505期，发行规模2.52万亿元。
（三）2017年发行情况
经第十二届全国人民代表大会第五次会议审议批准，2017年全国地方政府债务限额为188174.3亿元。其中，一般债务限额115489.22亿元，专项债务限额72685.08亿元。
截至2017年12月末，全国地方政府债务余额164706亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务103322亿元，专项债务61384亿元；政府债券147448亿元，非政府债券形式存量政府债务17258亿元。
2017年1-12月累计，全国发行地方政府债券43581亿元。其中，一般债券23619亿元，专项债券19962亿元；按用途划分，新增债券15898亿元，置换债券27683亿元。
（四）2018年发行情况
经第十三届全国人民代表大会第一次会议审议批准，2018年全国地方政府债务限额为209974.30亿元。其中，一般债务限额123789.22亿元，专项债务限额86185.08亿元。
截至2018年3月末，全国地方政府债务余额166101亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务104355亿元，专项债务61746亿元；政府债券149643亿元，非政府债券形式存量政府债务16458亿元。
2018年1-3月累计，全国发行地方政府债券2195亿元。其中，一般债券1426亿元，专项债券769亿元；按用途划分，全部是置换债券。
四、地方政府债发行意义
地方政府一般债券和专项债券的发行为地方政府融资打开了合法的窗口，堵上了地方政府利用平台公司变相融资的漏洞，是我国财政管理体制的重大变革，对于我国完善财政监管、降低金融风险、告别土地财政具有重要意义。
（一）完善财政监管，建立国家资产负债表
将预算外资金全部纳入预算内监管，建立国家资产负债表，一直是我国财政管理体制改革的方向。自从分税制改革结束了上世纪八十年代“分灶吃饭”的中央地方财政管理模式后，地方政府一直面临事权和财权不对等的客观问题，为了发展地方经济，美化GDP政绩考核，地方政府通过预算外乱收费、借道平台公司等途径变相取得资金，游离在国家预算管理体系之外，累积了大量的隐性债务风险。去平台公司通道、打开政府发债新窗口，将地方政府债务全部纳入监管，建立国家资产负债表，对于我国建设现代财政管理制度、理顺中央地方财政管理、精准监管地方政府债务具有积极意义。
（二）降低金融风险，为新时代增长铺平道路
经济降杠杆、金融防风险是我国“三去一降一补”供给侧改革的重要抓手，是2018年政府工作的重点。政府杠杆、企业杠杆、居民杠杆分类施治是去杠杆的总基调。为庞大的地方政府债务持续输血的金融机构包括银行、信托、证券、保险等主要金融部门，地方政府债务的无序扩张给整个金融体系埋下了大量的潜在坏账风险，存在诱发金融危机的可能。从国际局势来看，为了吸引国际资本投资国内，美国进入加息周期，并发展国内实体经济。故而为了防止资本大规模撤出，我国政府势必要跟随美国加息步伐。而加息则会造成地方政府财务负担加重，存在提前引爆地方政府隐性债务炸弹的可能。通过债务置换，将高成本资金替换成低成本、长时期债券，可以有效降低地方政府债务负担，降低乃至消除来自于财政端的系统性金融风险，为新时代我国经济的进一步发展扫平障碍。
（三）告别土地财政，助力实体经济发展
地方政府疯狂举债的背后，是土地财政巨额土地出让金的诱惑，是我国过去十余年房价高速增长的重要推手。成本推高地价、地价推高房价、房价推动地方政府新一轮的城市建设。地方政府举债的背景是我国城镇化进程释放的巨大红利，有其历史必然性，但同时具有阶段性。房地产业的高利润推高了整个社会的融资成本，严重侵蚀了实体经济的利润和生存空间。作为志在登上全球领导地位的大国，仅仅依靠房地产和金融难以支撑国家实力和国际影响力的提升，实体经济才是综合国力的根本。故而严控地方债、修明渠堵暗道，有利于有效抑制地方政府投资冲动，扭转社会预期，降低融资成本，助力我国实体经济的高级化和新发展。
地方政府债务拆解和融资模式转变既是形势所迫，也是我国经济发展的必然。加强中央对地方的掌控，降低金融系统风险，去除高企的政府杆杠，服务实体经济发展，是我国国家战略转变和发展逻辑革新的重要举措。在金融监管系统优化设计和优质企业做大做强的大背景下，地方政府债务问题妥善化解和举债模式的规范将为我国的高速发展道路进一步扫除障碍，将令国家的经济发展更为高效，进而也将使我国更有力量和底气实现中华民族的伟大复兴。
